檢視台灣地區糧食政策

這幾年來台灣地區的糧食自給率幾乎每年降低，1970年為81.2％遠高於日本的60％與南韓的79.5％，近年卻僅剩三成的水準，已經低於日韓的四成。分析其原因，約有以下幾項： 　

（一） 以島內不適合種植或生產成本的穀物為主：根據臺“農委會”資料，2010年台灣地區以熱量為基礎之綜合糧食自給率為31.7%。數據看起來似乎相當低，但主要糧食包括稻米(92%)、蔬菜(89%)、水果(88%)、肉類(82%)、蛋類(100%)漁產(156%)等自給率均仍維持在八成以上，問題並沒有如想像中嚴重。如以價格為權數計算，綜合糧食自給率則為68%。至於小麥、飼料玉米及大豆等穀物自給率雖然極低，但因島內不適合種植或生產成本偏高大多只能仰賴進口，此亦為台灣地區糧食自給率相對偏低的主因。 　

（二） 台灣民眾消費習慣改變：台灣民眾消費型態隨著所得增加而改變，飲食習慣逐漸西化，增加麵食之消費，減少米食的需求。民眾的稻米消費量直直落。根據“農委會”統計，台灣地區在1984年時，每人每年稻米消費量為84.4公斤；2009年為48.09公斤，25年來幾乎少了近半，2009年時，小麥進口量已超過島內稻米年產量。根據美國農業部公佈的各國和地區人民每年稻米消費量，台灣在以稻米為主食的地區中，消費量位居末位，每年僅吃了50公斤，只有大陸、南韓的一半。 　

（三） 民進黨掌權時期休耕面積大幅增加：島內早期糧食較為缺乏，為鼓勵稻米增產，遂提供各種獎勵措施。惟隨著台灣地區經濟的發展與農業科技的進步，稻米遂產生生產過剩的問題，再加上糧食習慣西化及多樣化，需求跟著降低，供過於求的問題日趨嚴重。為減輕領導團隊處理余糧與米價下跌問題，遂提出休耕及轉作計劃。 　

民進黨掌權時期積極鼓勵島內農民休耕，增加休耕補貼，使得耕作所得與休耕補助相距有限，造成島內農民耕作意願大幅降低，紛紛將農田休耕。2007年休耕面積僅有6.3萬公頃，休耕面積佔耕地面積之比率為3.68％。民進黨掌權後2000年休耕面積已達近13萬公頃，休耕面積佔耕地面積之比率為7.6％，且每年還不斷增加，2004年達到高峰休耕面積已達近24萬公頃，休耕面積佔耕地面積之比率為14.35％，當年休耕補助達106億元之譜。之後休耕面積雖有所降低，但仍維持21萬公頃的高水準，休耕面積佔耕地面積之比率也在13％上下，每年都要耗費公庫約100億元進行休耕補貼。不但危害島內糧食供給，也耗費大量的公款。 　

全球人口不斷增加，糧食安全議題愈來愈受重視，《經濟學人》雜誌，指出糧食危機及糧食價格是一場“寂靜的海嘯”，一旦發生危機，其後續影響排山倒海而來。為因應糧食危機問題，台灣地區有必要加強糧食安全，提高糧食自給率，確保糧食穩定供應能力，供應島內民眾合理穩定且優質安全農產品。 　

（一） 提高糧食自給率：臺當局一直關注國際糧食的波動，並相當重視糧食安全的問題。陸續于2010年6月召開“因應氣候變遷農業調適政策會議”，復於2010年10月倡議建立亞太緊急糧食儲備機制，嗣于2011年1月12日召開“全臺農業與農地研討會”，並於2011年5月邀請近百位產官學研齊聚一堂，召開“全臺糧食安全會議”。會議並達成獲致14項關鍵策略及相應措施55項，其中最重要的結論，便是訂定島內糧食自給率在2020年提高至40%，以降低對海外進口糧食之依賴。 　

（二） 調降休耕補助：從上述數據可知，台灣地區糧食自給率逐年降低，而休耕面積卻是不減反增，可謂是糧食自給率降低的主因，歸咎其源由，乃係太網聚錯誤的政策所致，提供高額的補助，農民農業所得與休耕補助金額差異不大，鼓勵農民休耕。此舉，不但只是減少耕作面積，休耕時間一久將使地力大幅減損，以後就算要復耕，效果也將大打折扣。職是之故，臺當局應調降休耕補助，降低農民的休耕誘因。 　

（三） 提振米食消費：近年來島內民眾偏好歐美食物，台灣地區生產的稻米需求逐年下降，因而應鼓勵島內民眾增加米食。“農委會”推出“每人每日多吃一口飯”活動，即相當值得肯定，每人每年增加白米消費1公斤，即增加3.3萬公噸稻榖消費，可活化約5,600公頃休耕農地。增加稻穀產值、帶動周邊產業經濟10億元（新台幣，下同）。“農委會”和地方政府亦積極配合辦理具特色米食製品節慶活動，如嘉義雞肉飯節、新竹米粉節、客家粄條節等，以行銷米食。 　

（四） 提高收購價格：為反映稻作成本增加，並照顧島內農民收益及確保糧食安全，“農委會”本年1期作起提高稻穀收購價格每公斤3元，確保農民實質收益時，也能兼顧消費端民眾的權益。且開創37年來新制度，開辦公糧濕谷收購，提高農民種植意願。 　

（五） 推動“小地主大佃農”政策：臺當局輔導無力或無意耕作之農民或地主，將自有土地長期出租給有意願擴大農場經營規模之農業經營者，促進農業勞動結構年輕化，並使老農安心享受離農或退休生活。同時，政府協助農業經營者（大佃農）順利承租農地，減少休耕面積，擴大經營規模，降低生產成本，並輔導改善經營設備，提高農業經營效益及競爭力。 　

（六） 實施精緻農業，提高農民產值：傳統農業收入過低，農民收入偏低，近年來臺當局積極輔導農民轉作高經濟作物，並積極提升農業技術提升產業附加價值。尤其台灣地區農業技術水準為世界第12位，掌握了最多的蝴蝶蘭品種；石斑魚的人工繁殖技術世界第一，全世界可養殖石斑僅7種，台灣地區就可繁殖6種；水晶蝦、神仙魚獲世界大賽冠軍，螢光魚在2003年被Time雜誌評選為該年度最酷的40項發明之一。將運用科技研發成果，建構蘭花全球運籌中心、亞太植物種苗中心及種畜禽中心，拓展石斑魚與觀賞魚外銷市場。 　 （七） 善用ECFA，搶佔大陸市場：簽署ECFA後，台灣地區農產品銷往大陸關稅大幅降低，甚至部分農產品享有0關稅的優惠，使得台灣地區輸陸市場的農產品大幅攀升。2011年1至10月ECFA早收農產品輸陸值9,570萬美元，亦較2010年同期成長率高達154%。其中冷凍秋刀魚出口成長高達1,061%、文心蘭出口成長769%，另外活石斑魚、茶葉、生鮮甲魚蛋之出口值亦較去年同期分別增加192%、53%及19%。更沒有增加任何一項大陸農產品進來台灣。此舉已經吸引愈來愈多年輕人加入農民的行列。 　

為因應國際糧價高漲及自給率問題，有必要分散大宗穀類之進口來源，避免集中于少數國家和地區。並尋找替代性作物或品種改良，並嘗試已高科技在島內生產相關作物，以減少依賴。（台灣政策研究基金會助理研究員　曾志超 ）